Kan jobcentret erklære en lægeattests udsagn forældet af egen drift?

 

“Kontanthjælp er en midlertidig ydelse, og borgere, der f.eks. på grund af sygdom har en væsentlig og varig nedsat arbejdsevne, hører ikke hjemme i kontanthjælpssystemet. “

Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering

 

Resumé

Artiklen rejser berettiget tvivl om to spørgsmål. Det ser ud for Jobcentrets Ofre, som om der er en skik i hvert fald i nogle kommuners jobcentre, efter hvilken de ser bort fra lægeattester ved at erklære dem forældede, selv om de beskriver varige lidelser. Jobcentrets Ofre kender ikke omfanget af denne (u)skik, Vi er imidlertid ikke i tvivl om, at sådan administrativ adfærd ligner finansiel magtfordrejning. For det andet er vi stødt på et fænomen, Folketingets Ombudsmand allerede har påtalt. Ankestyrelsen har ingen hjemmel til at udstede bindende regler for kommunerne. Det hedder myndighedsinhabilitet.
Vi anbefaler, at begge disse forhold undersøges nøjere.

 

Abstract

The Danish Social welfare  must be regarded as regulated under Civil Law / Code Civil under Division of Powers. The continental understanding since the French Revolution underlines the idea that the citizen has to be protected against random and illegal coercion of power. Thus, no intervention against the citizen may take place unless it is directly mentioned in a law. The role of the courts is less dominant than in countries under common law.  It is a necessary condition in such an administrative system that the rights and duties are transparent to the citizen.

However, when it come to the conditions in the Danish welfare system the rules from the lowest level of economi maintenance to social pension we have merely to do  with an intransparent, obfuscated system. It should have been transparent, but seems to provide abuse of power. Municipalities seem to save billions of Danish kroner by not making factual decisions but instead by retaining citizens for years on temporary benefits. The idea of the lowest welfare is seen as intermediary. However, severely ill people are kept on this low poverty level for many years.

In this article the municipal behavior in regard of annulation of medical doctor’s declarations  is discussed . The habit is to declare doctor’s statements outdated also in cases where the citizen suffers from permanent illnesses. Each case of this seems illegal.

 

 

Indledning:

Kan forvaltningen erklære lægeattester forældede af egen drift?

– og foreligger der fortsat myndighedsinhabilitet, hvad angår Ankestyrelsens selvopfundne ret til at udstede “bindende regler for kommunerne”?

Dansk Forsørgelsesret er hjemlet i Grundlovens § 75, stk.2. I praksis opfattes den primært som vedrørende retten til kontanthjælp. Når et menneske nægtes kontanthjælp og dermed forsørgelse med hjemmel i nægtelse af at modtage aktiveringstilbud, kan den fremherskende juridisk ses som en slags analog til læren om begunstigende forvaltningsakter.

Jobcentrene er som forvaltningsmyndigheder underkastet dansk ret, nærmere bestemt den direkte lovgivning og almindelige forvaltningsretlige regler. På et komplekst område som beskæftigelseslovgivningens er det naturligt, at der i forbindelse med ønsket om at behandle alle ens tilfælde lige i overensstemmelse med lighedsprincippet ¹Gammeltoft 2002 , 340. Hvor vi under princippet om lighed for loven forventer, at Jobcentret behandler alle helt identiske tilfælde ens, er der en risiko for, at de i bestræbelsen på netop at handle ensartet og konsekvens også kommer til at opstille regler for ensartet praksis kommer til at sætte skøn under regel i tilfælde, der ser ens ud, men er helt forskellige tilfælde.

Artiklen har til formål at afklare en forvaltningsretlig problemstilling og samtidig ud fra de erfaringer, vi har gjort i Jobcentrets Ofre. Det handler om “skøn under regel” ²Gammeltoft 2002 360 ff.  Vi fokuserer på een regel, der anvendes ofte i Jobcentrene. En regel om, at “lægelige erklæringer og diagnoser er forældede, når de er mere end xx måneder gamle”  ser efter vores erfaring ud til at være udbredt i nogle af landets jobcentrre. I forbindelse med denne artikel har dette ikke være søgt verificeret. Artiklens primære ærinde er at belyse juraen i en praksis, vi ser. Det vil kræve en omfattende empirisk analyse at fastlægge hvordan kommunrne administrerer bestemmelsen i praksis.

Pensionsllovigviningens ydelser ligger på et noget højere niveau end det absolut laveste.  Selv om det ikke fremgår direkte af lovgivningen, er det almindeligt antaget, at kontanthjælp er en midlertidig ydelse. Det hedder for eksempel i en puljeindkaldelse fra Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering: “Kontanthjælp er en midlertidig ydelse, og borgere, der f.eks. på grund af sygdom har en væsentlig og varig nedsat arbejdsevne, hører ikke hjemme i kontanthjælpssystemet. ”  Overgangen til fx førtidspension indebærer for borgeren, at et krænkende kontrolregimente stopper, og at vedkommende opnår en noget mindre presset levestandard.

Særligt om Ankestyrelsens Principmeddelelser

Jobcentrene skal administrere under et meget sindrigt og detaljeret kompleks af love og bekendtgørelser. I strid med retskildelæren er der opstået en ulovhjemlet regel, at Ankestyrelsens Principmeddelelser skulle have en retskildemæssig værdi som “binddende forskrift”. ³Bønsing 2013 kapitel II , nanvlig s 38. Problemet er den nedre del af hierarkiet i den retlige trinfølge. Retten til at tildele bekendtgørelses- eller lovgivningskompetence kan ikke uddelegeres. Der er indenfor familieområdet en adgang i serviceloven til at udstede regler i særlige tilfælde, men Retssikkerhedslovens bestemmelse i § 50 tildeler bestemt ingen sådan kompetence. Derfor anser Jobcentrets Ofre ikke Ankestyrelsens principmeddelelser som retligt bindende, men somt en underlig slags tjenestebefalinger.
Det underlige består i, at Ankestyrelsen pludselig optræder som både regeludstedende myndighed og som administrativt klageordgan på én og samme tid. Det kan på de specielle områder, hvor Ankestyrelsen optræder, ikke undgås, at der kan påstå myndighedsinhabilitet.  (Linket refererer til Ombudsmandens bemærkning om Principmelddelelser).

Lægelige vurderingers betydning for aktivitetsparates udredning

Helbredsbedømmelser er afgørende i alle aktivitetsparate kontanthjælpsmodtageres jobcentersager.  Hvis vedkommendes helbred er varigt nedsat, således at borgeren af den grund ikke har nogen erhvervsevne tilbage uden udsigt til at genvinde den, skal sagen – hvis der sagsbehandles juridisk forsvarligt – afgøres med det samme.

I JO har vi ret dyb klinisk erfaring for, at nogle kommuner handler efter en intern regel, der kan formuleres sådan:

“Lægelige erklæringer forældes automatisk og skal derfor altid fornys hver sjette måned”

eller

“Lægelige erklæringer skal efterses for aktuel relevans hver sjette måned.”

Enhver kan se, det er ret afgørende, hvordan en sådan regel skal forstås.  En intern regel, der siger, at sagsbehandleren skal huske at tilse de medicinske erklæringers fortsatte gyldighed, er næppe ulovlig. Den kan være spild af medarbejdernes tid, hvis vedkommende selv efter et sagligt skøn indlæser en dato for, hvornår den senest skal tages op igen. Men det kan jo næppe skade borgeren, og reglen lægger ikke op til.

Derimod opstår der en risiko for, at en fuldt gyldig og afgørelsesrelevant lægeattest bestilles fornyet . Det virker naturligvis forsinkende. I det øjeblik, man kan mistænke Jobcentret for at ville spare på udgifterne, overholde et budget eller tilsvarende og i den anledning bruger reglen som middel til at spare penge, handler det om usaglig forvaltning eller magtfordrejning ⁴Waage 2019 31 f, Rytter2021 100, Gammeltoft 2002 335 [/mfn

 

Kompetencen til at tildele førtidspension, revalidering, fleksjob etc. er entydigt henlagt til kommunalbestyrelsen i Lov om Organisering og inderstøtelse af beskæftigelsesindsatsen. Sundhedsvæsenets og herunder den praktiserende læges opgave er at levere kausalpræmisser i form af ekspertviden til brug for afgørelserne.

Bedømmelsen af sundhedspersonalets informationer er dermed overlagt til forvaltningens skøn. Indhentningen af information og komptetenceforholdet er ret klart defineret i Bekendtgørelse om rehabiliteringsplan og rehabiliteringsteamets indstilling om ressourceforløb, fleksjob, førtidspension mv. , §§12 – 13.

Man kan bemærke sig, at førtidspension kan tildeles alene af sociale årsager. Sådan tildeling ligger udenfor denne artikels fokus. Derimod indgår medicinske diagnoser, vurderinger og erklæringer altid.
Vejledning om tilkendelse af førtidspension m.v. efter lov om social pension indeholder bl.a. følgende:

” Ved vurderingen af om varighedskriteriet er opfyldt, for så vidt angår behandlingsmæssige foranstaltninger, skal det undersøges, om der er konkrete behandlingsmuligheder, der, realistisk og uden fare for liv og førlighed, kan gennemføres med henblik på at opnå en bedring i borgerens tilstand. I denne forbindelse skal kommunen være opmærksom på, at borgeren kan afvise at modtage behandling i form af operation eller lægeordineret medicin eller lægebehandling af tilsvarende indgribende karakter uden, at det må tillægges betydning ved vurderingen af borgerens ret til førtidspension, jf. lovens § 18 a. ”


At der i forbindelse med “rehabiliteringsteamets forberedende del” skal være oplyst, at helbredet ikke på kort sigt kan forbedres, med eller uden behandling, må forekomme indlysensde.

Når der nu foreligger et klart medicinsk varighedskriterium ved hebredsmæssigt betinget tildeling af førtidspension, kan det undre, at der i det administrative miljø indføres en del modsatrettede bestemmelser.  Det sker i et omfang, der ligner obfuskation med forvaltnings- og socialretlige regler.

Hvis der opstår tvivl om holdbarhed  og eventuel udløbsdato  af en medicinsk erklæring eller diagnose, så tilstanden måske kan have ændret sig, er det klart, at der skal en ny vurdering til. Men den tvivl skal naturligvis ikke støtte sig på en ren administrativ vurdering. Den bør støtte sig på en medicinsk vurdering. Efter bestemmelserne kan denne medicinske vurderiung stamme fra sundhedskoordinator eller fra egen læge. Jobcentrets Ofres principielle opfattelse er her, at vurderingen skal basere sig på en lægelig vurdering, hvor den pågældende er forpligtet af autorisationsloven, lægeløftet og de lægeetiske regler. Vi hæfter os ved, at sundhedskoordinator i realiteten arbejder under kommunens instruktionsbeføjelse.  Det er en tilbagevendende kritik af kommunernes håndtering af aktivitetsparate, at kommunernes administrative adfærd er poæget af kassetænkning.

Hovedsagen omkring disse erklæringer er, at i tilfælde, hvor varighedskriteriet er opfyldt, må tvivl om erklæringens gyldighed bero på omstændigheder, der indeholder nye helbredsoplysninger, der kan drage de hidtidige erklæringers informationer i tvivl. Vi har ikke erfaret tilfælde, hvor det er nye oplysninger, der ligger til gtrund for ønsket om at erklære centrale oplysninger forældet. Derinod ser vi en tendens til, med støtrte i forskellige spredte bestemmelser, at Jobcentrene ensidigt erklærer valide og gangbare erklæringer for forældede på eget initiativ.

Reglerne om lægeerklæringer er samlet i en bekendtgørelse. De af kommunen bestilte attestskabeloner, fx. LÆ265,  er blevet til i et samarbejde mellem KL og Klinisk Funktion i Region Midtjylland. Det er påfaldende, at blanketten knapt nok nævner førtidspendion.

I Jobcentrets Ofre ser vi regeldannelsen på dette område med skepsis. Blandt andet ser vi en art anticiperet konflikt mellem “lægen som patientens mand” overfor myndigheden, der har tilbøjelighed til at se dig selv som mere som økonomiforvalter. Papirlægeinstanser som (klinisk funktion og sundhedskoordinator, lægekonsulentter) er fritaget fra de lægeetiske regler og er underkastet administrativ instruktionsbeføjelse. Det  bringer den praktiserende læge ind i en underlig position som repræsentant for en part, selv om det tydeligvis er klart, at lægens erklæringer skal være “uhildede”, dvs. veldokumenterede og objektive i forvejen. Den praktiserende læges udfærdigelse af LÆ 265 sker på basis af lægens egne undersøgelser og af indhentet jorunalmateriale andre steder fra.  I lovgivningen er denne tendens til selvmodsigelse også sneget  ind i form af, at sundhedskoordinators funktion skal være at oversætte det indviklede lægesprog til forståeligt dansk. Problemet er her, at bekendtgørelsen om lægers erklæring jo også pålægger dem at kommunikere på forståeligt dansk.

Lægeløftet, autorisationsloven og de lægeetiske regler har ingen direkte juridisk værdi. Det kan forekomme overflødigt at sondre mellem den praktiserende læges moralske patientansvar på den ene side og papirlægens lydighedspligt overfor den kommunale forvaltning på den anden. Begge skulle jo helst være om ikke objektive, så dog saglige.  Men i mere moderne organisations- og ledelsesteori er det langtfra ligegyldigt, hvilken  selvopfattelse eller ledelseskultur og -kontekst aktiviteten udfolder sig i. Det handler om,  hvor loyaliteten er parkeret.  Et eksempel på teori herom findes hos den amerikanske professor og organisationspsykolog Adam Grant, der sondrer mellem tre forskellige tilgange til ledelse og organisationskultur: 1) Anklager/domme (prosecutor), 2) Præst og 3) forsker.
Det afgørende her er forholdet til modtagelse af kritiske indvendinger og forstyrrende oplysninger. I Jobcentrets Ofre ser det typisk,  ud for os, som om Sundhedskoordinator leverer nedgørende censorvirksomhed overfor den praktiserende læge.

 

 

Særligt om Ankestyrelsens Principmeddelelser

‘

Jobcentrene skal administrere under et meget sindrigt og detaljeret kompleks af love og bekendtgørelser. I strid med retskildelæren er der opstået en ulovhjemlet regel, at Ankestyrelsens Principmeddelelser skulle have en retskildemæssig værdi som “bindende forskrift“. ⁴Bønsing 2013 kapitel II , nanvlig s 38. Problemet er den nedre del af hierarkiet i den retlige trinfølge. Retten til at tildele bekendtgørelses- eller lovgivningskompetence kan ikke uddelegeres. Der er indenfor familieområdet en adgang i serviceloven til at udstede regler i særlige tilfælde, men Retssikkerhedslovens bestemmelse i § 50 tildeler bestemt ingen sådan kompetence. Derfor anser Jobcentrets Ofre ikke Ankestyrelsens principmeddelelser som  retligt bindende, men somt en slags fravigelige  tjenestebefalinger.
Det underlige består i, at Ankestyrelsen pludselig optræder som både regeludstedende myndighed og som administrativt klageordgan på én og samme tid. Det kan på de specielle områder, hvor Ankestyrelsen optræder, ikke undgås, at der kan påstå myndighedsinhabilitet.  (Linket refererer til Ombudsmandens bemærkning om Principmelddelelser).

Konklusion:

Der er grund til at se nøjere på fleksjobs- og førtidspensionsreformens konstruktion. Der er skabt en uigennemsigtig afgørelsesinstitutionalisering, der muliggør fastholdelse af borgere på kontanthjælp i årevis. Sigtet med denne artikel var ikke at gentage denne kritik, men at pege på det forvaltningsretligt problematiske i, at en forvaltning tildeler sig selv retten til at tilsidesætte sagkyndiges erklæringer uden nogen relevant begrundelse.

Det ser for os i Jobcentrets Ofre ud, som om en masse lov- og bekendtgørelsesbestemmelser  er kommet til ved knopskydning, så der ikke længere er tale om indbyrdes konsistens, men et overdådigt vælg-selv-efter-behag-bord. Vi kan dog ikke frigøre os fra tanken om, at regelforbistringen, der gør det uigennemskueligt for den enkelte borger at forholde sig til gældende lov, og naturligvis i forbindelse hermed at benytte forhåndenværende klagemuligheder, i det mindste til en vis grad er bevidst. Obfuskation er en betegnelse, der beskriver bevidst iscenesat forvirring for at aflede fjenden fra, hvor angrebet sætter ind.

Når Ankestyrelsen har tildelt sig selv kompetence til at udstede, hvad den selv betegner som “bindende retsregler”, samtidig med at det er et organ, der afgør enkeltsager uden ret til at tage sager op af egen drift, bringer det emnet “myndighedsinhabilitet” på bane. Det har Ombudsmanden også gjort, men det har tilsyneladende været forgæves.

Det bør efter Jobcentrets Ofres opfattelse undersøges, i hvilket omfang og hvordan Jobcentrene i samarbejde med fx. KL og STAR  har udfærdiget regler om lægeerklæringers forældelse. Vi ved ikke, om de er udformet som forkastelse af erklæringer, eller om de  snarere ses som “tages op igen”-regler. Vi anbefaler, at sådan en undersøgelse iværksættes.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Litteratur

Bønsing, Sten: Almindelig Forvaltningsret, Jurist- og Økonomforbundet, 2013

Christensen J P mfl.,  Dansk Statsret, Jurist- og Økonomforbundet 2016

DUKH: Praksisnyt: https://www.dukh.dk/media/Praksisnyt_45_-_Lighedsprincippet.pdf

Gammeltoft-Hansen med flere, “Forvaltningsret“, Jurist- og Økonomforbundet 2002

Grant, Adam: Think Again, Kindle 2021

Harder E: “Dansk Kommunal Forvaltning – Kommunalbestyrelsen”, Jurist- og Økonomforbundet 1978

Medarbejder- og Kompetencestyrelsen: Skøn under regel 

Rytter, Jens Elo: “Individets Grundlæggende Rettigheder”, Karnov 202

Sørensen, Max.: “Statsforfatningsret”, Juristforbundets Forlag 1969.

Waage, Frederik: Forfatningsret, Karnov 201